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恩施市建立法律顾问制度的做法及对策思考
发布时间:2015-04-27 19:57:00    来源:    阅读次数:   【字体:

  (此文在《湖北司法》2014年第4期刊载)

  党的十八届三中全会提出,建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。恩施市自被确定为全省法治建设试点县(市)以来,市委、市政府高度重视,普遍建立法律顾问制度,大胆创新,推进法治恩施建设,稳步推进各项工作,取得了阶段性成效。

  一、主要做法

  (一) 规范政府行为,组建政府律师顾问团。随着经济社会的快速发展,恩施市各类矛盾纠纷较为突出,市委市政府转变思维方式,认真组织学习党的十八大及十八届三中全会精神,深刻领会关于推进法律顾问制度的重大决策,高度统一思想,下定决心强化法治思维,运用法治方式,推进政府职能转变,大力完善重大行政决策程序,努力规范政府服务行为,严格做到依法行政,理顺各种关系,规范政府权利,推进依法行政,打造法治政府,全面推进法治建设。

  经过市司法局及有关部门严格挑选,由七名具有较高法律专业知识、业务能力强、执业经验丰富,在社会上享有较好声誉及影响的律师组建了恩施市人民政府律师顾问团。2013年10月8日,恩施市人民政府高规格举行了政府律师顾问团聘书颁发仪式,由市委副书记、市长李国庆亲自为七名律师颁发了聘书。

  政府律师顾问团组建后,市人民政府制定了《律师顾问团管理办法》,明确了律师顾问团及其律师的主要工作职责,即:对政府的重大决策提供法律方面的意见或进行法律论证;代理涉及政府的诉讼、仲裁、执行等法律事务;参与市委政府领导的信访接待和重大涉法涉诉信访案件的办理;协助政府审查重大经济合同、重大工程项目以及重要的法律文书;办理政府委托的其他法律事务。顾问律师每月按期参加市委、市政府领导信访接待工作,由律师对信访人就其反映的信访诉求进行正确引导,从信访人反映的实际问题入手,通过提供法律咨询等形式,有效拓展法律服务渠道,依法化解矛盾并做好息诉罢访工作。每月的政府常务会议设立律师顾问团专席,每次会议必须有2名顾问律师列席会议,为政府重大决定提供法律参谋,顾问律师参与政府常务会的重大决策、重大合同的审查修改及讨论每月不低于一次,并就政府决策、合同项目实施的合法性发表法律意见。

  (二) 疏通信访渠道,组建恩施市处理涉法涉诉和重大疑难信访问题律师顾问团。2013年9月16日,恩施州委书记、州人大常委会主任王海涛来到恩施市司法局,就依法行政、依法办事等法治建设试点工作进行研究部署,王海涛指出,深入推进法治建设,中央、省委有明确要求和系统部署,也是州委、州政府的全局工作之一。恩施市有法治建设、信访工作的经验积累,有州、市同城的特殊条件,要以试点工作为契机,大胆地想、大胆地闯,在创新中破解难题,不断探索法治建设的新思路、新举措。市委市政府根据王海涛书记的重要指示,召开市委常委扩大会议专题讨论研究,决定引入律师顾问团参与化解涉法涉诉信访积案,律师从“第三方”的角度介入,通过执业律师的直接参与,利用其身份的中立性和独立性,增强案件处理过程中的公信力,赢得当事人的充分信赖,缓解当事人的对立情绪,为矛盾化解工作创造有利条件。市人民政府聘请了中南财经政法大学法学院、湖北民族学院法学院的部分专家、教授及省内部分律师事务所的13名资深律师,组建了恩施市处理涉法涉诉和重大疑难信访问题律师顾问团。其主要职责是受恩施市处理涉法涉诉和重大疑难信访问题工作领导小组的委托,参与涉法涉诉和重大疑难信访积案的阅卷、评审工作,对具体个案进行充分研究,并根据阅卷评审结果出具案件处理律师意见书,同时,积极参与协调,做好重大疑难问题的调处工作,引导当事人通过理性的、法律的方式在法律的框架内解决矛盾纠纷。

  2013年9月29日,恩施市法治建设暨第三方化解涉法涉诉信访积案和处理重大疑难信访案件试点工作动员会召开,市“四大家” 分管领导、全市乡(镇、办) 党委书记、市直一级单位主要负责人、分管领导、法庭庭长、派出所长、司法所长、信访办主任近200人参加了会议。标志着恩施市全面启动法治建设及试点引入第三方化解涉法涉诉信访案件工作。会上下发了《关于组建律师顾问团参与化解涉法涉诉和重大疑难信访问题的通知》、《恩施市涉法涉诉信访积案集中化解工作方案》、《恩施市化解涉法涉诉和其他重大疑难信访问题的实施意见》等引入第三方化解涉法涉诉信访积案和处理重大疑难信访案件试点工作相关工作方案及文件。

  (三) 以点带面,全面建立法律顾问制度。恩施市龙凤镇是李克强总理确定的综合扶贫改革试点,市委、市政府将龙凤镇作为全市法治建设工作的试点,为全面建立法律顾问制度探索和积累经验。

  1、建立“四个一”的法律顾问工作模式,即:镇人民政府有一个法律顾问团,村(居)有一名法律顾问,农村网格有一名法律宣讲员,农户有一个法律明白人,我市将龙凤镇作为建立法律顾问制度的试点。该镇实行了镇有一个法律顾问团,村有一名法律顾问,网格有一名法律宣讲员。镇人民政府聘请了湖北夷水律师事务所九名律师组建了龙凤镇人民政府法律顾问团,19名律师分别担任19个村(居) 委会的常年法律顾问,全镇通过政府法律顾问团培训法制宣传员352人,培养法律明白人15939人。

  2、开展“一对一”法律服务活动。龙凤镇顾问团律师在重点项目承建区域和矛盾纠纷凸显区域特别是征地拆迁工作方面,与村组干部和社区群众促膝畅谈,了解社情民意,广泛收集第一手资料,为化解矛盾找法律规定与实情的结合点,为下一步如何运用法治思维来促进发展和维护稳定出谋划策。顾问律师不定期走访龙凤镇下辖的行政村,开展“一对一”法律服务。顾问律师通过走访、座谈等形式加强与人民群众的沟通交流,了解并掌握群众心理变化,以人为本,做好相关群众的心理辅导和感化工作,既以理服人,要以情感人,维护人民群众合法权益的同时促进社会和谐稳定。

  3、多形式开展法制宣传教育活动。龙凤镇顾问律师积极参与人民调解工作的全过程,为村(居)调委会提供法律支持和专业指导,对当事人双方进行法律法规政策宣讲,有效地解决纠纷、化解矛盾;对双方无法达成调解协议的,引导双方通过诉讼方式解决。

  龙凤镇政府法律顾问团还在全镇各村设立独立的“法律诊所”,由法律顾问团安排专人定期到“法律诊所”接待来访的人民群众,对相关法律问题进行解答,把法律服务送到老百姓家门口。

  广泛开展培训宣讲、橱窗展板展示、印发放法治宣传手册等形式的法治宣传教育活动。在龙凤镇政府门户网站上开辟法治专栏,由法律顾问团成员协助编辑、更新专栏内容,实时更新法治资讯,扩展人民群众及相关干部的法治视野;展示典型案例的和解、调解、诉讼成果,宣传依法办事、定纷止争的成功案例;为了方便人民群众咨询,在网站法治专栏内设立“一对一”法律咨询渠道,由顾问律师和司法所工作人员解答相关法律问题。

  沐抚办事处、六角亭街道办事处等乡(镇)办相继组建了法律顾问团。

  (四) 建立保障机制,解决顾问律师的后顾之忧。一是将法律顾问经费用纳入财政预算。市委市政府考虑到顾问律师均为执业律师,没有固定的工资收入,且法律事务繁多,如果让顾问律师长期提供无偿服务,既不切合实际,也不利于充分调动律师服务工作的积极性,决定由政府购买法律服务,由财政部门出台保障政策,将政府律师顾问团和处理涉法涉诉和重大疑难信访问题律师顾问团的工作经费60万元纳入财政预算,确保律师顾问团工作的有效推进。二是建立激励机制,实行案件化解奖励,律师顾问团处理涉法涉诉和重大疑难信访案件出具一份《律师意见书》,支付律师费1000元;《律师意见书》被采纳且案件得到处理的,每个案件再奖励3000元;律师顾问团参与“领导干部大接访” 的,按照每个工作日200元的标准予以补助。

  (五) 推进法治建设,营造良好的法治氛围。根据省委政法委的安排部署,恩施市被确定为全省法治建设工作试点县(市) ,这是一个大课题,没有现成的模式可以照搬照套。市委、市政府也感到责任重大,非常棘手,经研究,决定将此项工作交市委政法委牵头,司法局具体负责。

  一是组建了恩施市平安法治建设工作领导小组,由市委书记担任组长,市委副书记、市长担任第一副组长,市委副书记、政法委书记担任常务副组长,市级相关领导担任副组长,相关单位负责人为成员,领导小组办公室设在市委政法委,政法委常务副书记任法建办主任,市司法局作为办公室重要成员,司法局长和依法治市专职副主任任市法建办副主任,负责具体抓落实和督办,全面启动试点工作,推进法治恩施建设。

  二是全面开展课题调研,为法治建设工作问计。为完成全市法治建设的基础性工作,全面推进法治建设,市司法局建议市政府聘请了由湖北民族学院法学院组成的恩施市法治建设课题调研组,全面开展依法执政、依法行政、公正司法、领导干部的法治思维和法治方式的养成、经济建设法治化、文化建设法治化、全民法治意识的提高等七个课题的调查研究,召开了由全市各级党委、政府及各行业、各领域的专业人士在内,累计100余人的各类座谈会,广泛听取在推进法治建设中面临的突出问题和困难、解决问题的意见和建议,构建全市法治建设的基本工作框架,完善全市法治建设的基本工作体系,确保法治建设工作有序推进。由湖北民族学院法学院拟写的《恩施市法治建设实施方案》、《恩施市法治建设考评内容及标准》完成了第三稿,目前正在全市各阶层、各领域征求意见。

  三是多形式开展法制宣传教育,为推进法治建设工作搭建平台。市委宣传部、市司法局、市文体局以市非遗中心送戏下乡为平台,在全市各乡(镇、办)搭建舞台,运用喜闻乐见、通俗易懂的快板、歌舞、小品等文艺形式对“干部服务意识、群众法纪意识”进行全方位宣传,共演出《耍耍》《快板》《小品》《歌舞》等法制专题节目17场次,解答群众咨询490人次,发放宣教资料4万多份,受教育干部群众超过5万余人,为法治建设试点工作营造良好的宣传氛围。市依法治市办公室、市人大法工委、市司法局通过与恩施电视台沟通、策划及精心组织编排,联合打造了全新的电视普法栏目《硒都法治》,为全市法治建设暨“六五” 普法工作的有效开展提供了一个广阔的平台,满足了城乡居民便捷学法的需求。2013年己播出24期,效果很好。

  二、主要成效

  (一) 建立法律顾问制度是促进依法执政的客观需要。执政党的政策是法律的灵魂,法律是执政党政策的具体化。律师身为法律服务工作者,作为法律实务操作层面的精英,是社会主义法治建设的生力军,在维护国家司法公正方面发挥着不可替代的重要作用,熟悉、掌握并执行好政策和法律是其义不容辞的责任和义务。律师在顾问工作中通过正确适用法律而达到贯彻执行党的路线、方针和政策的目的,最终结果就是对政策和法律的正确适用,而且是以中国特色社会主义法律服务工作者的身份参与到政治、经济、文化等社会各方面活动当中来的,这种参与使得律师对整个社会有着较为全面、深刻的认识,对政策和法律当中的相关规定有其独到的见解。

  (二)建立法律顾问制度是推进依法行政的重要保证。一是保障行政机关的行政规章合法性和规范化。在行政机关出台行政规章以及其它行政规范性文件之前,顾问律师对其进行研究、讨论、把关,这无疑能够提高立章建制的质量,并从源头上做到依法行政,使行政权力的运用更加符合法治精神和构建和谐社会的要求,保障行政机关决策的实施。二是保障行政机关的合法权益。行政机关在市场经济条件下的管理及服务过程中通常会涉及市场参与者的利益,这就可能因为侵犯市场参与者的利益而被提起行政诉讼,律师作为法律专业人才的优势即能够得到充分发挥并协助行政机关做好相应的防范工作,通过法定程序依法维护并保障其合法权益。如恩施市某建设项目涉及到的40余户农户中仅有7户未同意征收补偿,对于7户农户拒不交地的行为,市国土部门已经向人民法院申请强制执行,人民法院经审查后作出了准予强制执行的裁定书。对于该建设项目实施受阻应否进入法院强制执行程序的问题,市政府高度重视,召开政府常务会议讨论案件时,律师团成员该建设项目的性质结合相关法律依据进行反复论证,最终一致认为法院所作出的强制执行裁定书存在瑕疵,尚存在法律障碍,该案暂不宜进入执行程序,被市政府采纳。三是保障行政机关自觉依法行政。在依法行政过程中,律师可以通过提供法律服务发挥其作为行政机关的参谋和助手作用;在行政诉讼过程中,律师可以通过代理以行政机关为被告的行政诉讼案件维护其合法权益。通过在依法行政过程中对法律的学习、适用来保障行政机关自觉依法行政。四是保障行政机关工作人员业务素质的提高。事实表明,只有直接从事行政行为的工作人员的法律意识和法制观念增强了,才能从根本上保证行政机关所实施的行政行为的合法性。顾问律师可以根据行政机关的日常工作情况,及时且有针对性地对其工作人员进行法律知识培训,不断提高其业务素质。五是保障行政机关便于获取相应的建议和意见。律师在顾问工作中,适时结合工作业务实践向行政机关提出建设性的建议和意见,以此推动依法行政的进程以及相应规章制度的不断完善。六是保障行政机关化解信访工作中的矛盾。实践证明,律师参与信访接待工作,既为党政机关及其信访部门提供了涉及法律方面的建议和意见,又可以引导信访人按照法定程序依法维护其合法权益。恩施市处理涉法涉诉和重大疑难信访问题律师顾问团组建后一个月时间,对5件疑难案件出具了《律师意见书》,并全部得到了恩施市处理涉法涉诉和重大疑难信访问题工作领导小组的采信,交由相关责任单位落实化解。龙凤镇三龙坝村村黄之荣因土地权属纠纷上访10年,久访不息,经过龙凤镇法律顾问团近两个月的工作,信访人黄之荣自愿签订了息访罢访承诺书,最终将该信访案引入了法律轨道。

  (三) 建立法律顾问制度是创新社会管理的有效途径。律师由于具备专业知识,通过准确、娴熟地适用法律、法规和政策,担当了“智囊团”的角色。律师的维权作用,是律师精通政策和法律的必然结果,其作用相对于立法机关的立法者、司法机关的司法工作人员以及行政机关的行政执法人员而言有所不同,与社会上其他成员相比也存在一些差异。前者由于其地位和身分决定他们不可能具有代理的工作职能,在涉及利害关系人一方要求咨询时属于应当禁止的行为;后者虽然能够代理某些简单明了的法律事务,但因其不是精通法律的专业人员,其代理和咨询作用的局限性是显而易见的。因此,律师在维权方面的优势不言而喻且大有作为。例如近年来,恩施市因土地征用、房屋拆迁、企业改制等所引发的群体性事件日益增多,社会成员之间、社会成员与某些行政机关之间的矛盾、冲突乃至对抗日益严重。恩施市充分利用律师独立于双方乃至多方利益当事人之外的“第三方”这一超脱的身份地位而使其在协调过程中可以发挥出更为独特的作用。律师具有“中立身份”,在群众和政府部门之间,身份独立,讲话更具公信力,容易被双方接受。利用律师直接和群众面对面接触,了解他们的心理感受,取得他们的信任,进而可以运用丰富的调解技巧和艺术,有效地化解双方矛盾,恩施市从2006年开始,建立律师参与“书记市长接访日” 长效机制,共100多名律师参与,化解、引导信访案件依法解决近300余件。

  三、对策思考

  (一) 、积极探索法律顾问制度长效化机制。一是建立健全法律顾问制度服务网络,完善以事前防范和事中控制为主、事后补救为辅的行政行为法律风险化解机制,切实保障公民、法人和其他组织的合法权益,为经济社会发展创造良好的法治环境。恩施市作为全省法治建设试点县(市),先行先试,形成市、乡两级组建法律顾问团、村(社区)聘请常常年法律顾问的三级法律顾问网络。二是通过开展“送法进乡村” 四个一(即:每村建立一个法律图书室、一个法律诊所、一个法制宣传栏、每个家庭培养一位法律明白人)的法制宣传教育活动,营造浓厚的法治氛围。三是通过法律顾问制度的全覆盖,各级各部门可以获得更完整的信息,整合法律服务资源,实现普法教育、人民调解、法律服务、法律援助的有效衔接。

  (二) 合理确定律师顾问团的服务内容。全市各级各部门要建立健全重大决策、重大项目的法律风险评估制度,重视听取和吸纳法律顾问团的意见和建议,形成法律顾问工作的长效机制。法律顾问团根据要求,对重大行政决策提供合法性审查意见或进行法律风险评估;代理合同类诉讼、仲裁、执行和其他非诉法律事务;参与信访接待日活动,为信访人提供法律咨询服务;参与涉法涉诉和其他重大疑难信访案件的法律论证,从法律角度进行利害关系分析,引导信访人依法、有序、理性地表达利益诉求,积极化解矛盾,劝导其息诉罢访。协助开展法律知识教育培训和法制宣传工作,完成聘任单位交办的其他涉法事务等。

  (三) 选优配强法律顾问团律师队伍。法律顾问团律师应坚持“三个至上”(即党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上),自觉锤炼,加强业务学习,根据自身情况,进行合适的专业定位,不断提高理论水平和专业技能,拓展法律服务领域,面向群众、面向基层开展法律服务,积极参与人民调解、行政调解、司法调解,积极参与涉法涉诉和重大疑难信访问题的处理,积极参与群体性事件的预防处置,为党委政府和人民群众提供良好的法律服务,努力使各种矛盾纠纷在法治轨道上得到妥善解决,实现“三个效果”(即法律效果、政治效果、社会效果)的统一。

  (四)切实加强法律顾问制度的组织领导。一是政府法制办和司法局要研究制定加强法律顾问制度建设的工作方案和具体措施,组织协调和引导律师担任法律顾问;要推荐政治坚定、恪守诚信、精通业务的律师担任法律顾问;要切实加强业务指导,不断提高法律顾问工作的服务质量和效果。相关部门要积极配合全面实施法律顾问制度,落实经费,共同参与,把法律顾问制度办实办好办出成效。二是优化服务环境。律师作为法律操作层面的实践者,要配合公检法等部门查清案件事实真相,维护社会整体的公平正义,真正做到“以事实为依据,以法律为准绳”,从而实现法律赋予律师的崇高使命,让人民群众在每一个具体案件中感受到公平正义。公检法等部门应当在有效配合、有效制约的基础上,为律师提供良好的执业环境,自觉主动地接受民主监督,包括律师的监督,真正看到律师的地位和作用,对律师的工作给予支持和理解,共同去维护国家法律的正确实施,实现社会的公平正义。三是严格考核管理。司法局对法律顾问团的管理工作,要在体制、措施、目标等方面,努力探索、深入研究,出台行之有效的制度。要按照法律顾问制度科学发展的要求,建立以实绩、品德、知识、能力等要素构成的业绩考核和绩效评价机制,建立工作档案,加强检查指导,抓好典型,表彰先进,奖优汰劣,充分发挥法律顾问制度在经济社会发展中的重要作用,全面推进平安法治恩施建设。(任兴文 恩施市司法局党组成员、纪检组长)

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